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Sulla privatizzazione dei servizi idrici

L’art. 35 della Finanziaria 2002, approvato dal governo di centrodestra nel totale silenzio di tutti i mezzi d’informazione e quindi senza alcun dibattito democratico, modificando l’art. 113 del Testo Unico Enti Locali (TUEL, D. Lgs n. 267/2000), ha introdotto per legge “l’obbligo di privatizzazione dell’acqua”. Con il precedente testo del TUEL , i servizi pubblici locali di rilevanza economico-industriale potevano essere gestiti in una delle seguenti forme: in economia; mediante azienda speciale pubblica o consorzio pubblico; in concessione a terzi; mediante Spa o Srl a maggioranza pubblica; mediante, infine, Spa a partecipazione pubblica minoritaria. Già quest’ultima opzione consentiva che la gestione del servizio fosse affidata ad un’azienda prevalentemente privata, ma la scelta tra le varie forme era lasciata all’autonomia dell’Ente Locale. Pure opzionale era la prevista trasformazione delle aziende speciali (ex-municipalizzate) in Spa (art. 115).

Con la nuova legge, invece, le differenze più evidenti consistono nelle seguenti:

l’obbligo di trasformare le aziende speciali ed i consorzi pubblici di gestione in società di capitali (comma 8)

la possibilità di affidamento della gestione delle reti (nel caso specifico, di acquedotto  e distribuzione) a una società di capitali a maggioranza pubblica o ad imprese private, quello dell’erogazione  del servizio ad una diversa società di capitali. La gestione delle reti e quella dei servizi, alla scadenza del periodo di affidamento, vengono riassegnate sulla base del meccanismo della gara pubblica.
Il comma 2 del novello art. 113 così recita: “Gli enti locali non possono cedere la proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinati all’esercizio dei servizi pubblici di cui al comma 1 [quelli di rilevanza industriale] , salvo quanto stabilito al comma 13”. D’altra parte il comma 13 precisa: “Gli enti locali, anche in forma associata, possono conferire la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali a società di capitali di cui detengono la maggioranza, che è incedibile[...]”. Quindi si potrebbe concludere che la proprietà delle reti rimanga pubblica o, nel peggiore dei casi, nelle mani di una società di capitali a maggioranza pubblica. Perciò solo la gestione delle reti e l’erogazione del servizio verrebbero privatizzati.

Un’attenta lettura della norma rivela la presenza del classico escamotage giuridico in cui così spesso il nostro legislatore si è distinto. Infatti dal combinato disposto dell’art. 35 comma 11 della Finanziaria in esame e del comma 12 del novellato art. 113 del TUEL, si evince che, a condizione che la società erogatrice del servizio sia quotata in borsa, di tale società l’Ente Locale può cedere in tutto o in parte la propria partecipazione al capitale societario, in deroga ai commi 2 e 13 (la società erogatrice del servizio può divenire interamente privata). Un esempio può chiarirne le possibili conseguenze.

Si supponga che il Comune di **** abbia conferito la proprietà delle reti e degli impianti ad una Spa di cui detiene il 51% (in base al novellato art. 113 comma 13). Se ricorrono le blande condizioni del comma 14 dello stesso articolo, peraltro derogabili dalle discipline di settore (tariffe non superiori alla media regionale e rispetto degli standard definiti dall’autorità di settore per l’esecuzione della gara pubblica), la Spa in esame può essere autorizzata a gestire i servizi una volta aggiudicatasi il pubblico appalto. A questo punto supponiamo che la Spa in questione venga quotata in borsa. In tal caso ricorrono le condizioni del comma 11 dell’art. 35 : l’Ente Locale può perciò cedere anche per intero le quote di partecipazione possedute. La situazione finale sarebbe questa: l’intera proprietà degli impianti di acquedotto, distribuzione e connessi è nelle mani di un’impresa interamente privata: di pubblico rimarrebbe solo l’acqua che in tali impianti è convogliata (in base all’art. 1 dell’ormai inattuata L. Galli).

Magra consolazione l’affermazione che agli enti locali resta un diritto d’uso perpetuo e inalienabile. Toccherà alla prossima legge decretarne l’alienabilità!

Le preoccupazioni avanzate da chi teme che il patrimonio idrico del pianeta, sulla scorta di un’evoluzione legislativa con queste tendenze, possa in futuro essere controllato da pochi giganti del settore sembrano dunque tutt’altro che infondate.

Ma anche se la proprietà rimanesse pubblica, vorrei nel seguito di questo articolo esporre considerazioni sulla presunta convenienza, per l’interesse pubblico, a che la gestione del servizio sia effettuata da privati. A sostegno della tesi secondo cui il servizio idrico dovrebbe migliorare con la privata gestione si portano comunemente due argomenti ricorrenti:

1.     Se il prezzo dell’acqua è troppo basso, come attualmente, l’utente finale è indotto allo spreco. Tariffe proporzionate al reale valore del bene costituirebbero un incentivo al risparmio.

2.     La gestione aziendale del servizio (e/o della rete) raggiungerà risultati di maggiore efficacia, efficienza ed economicità.

L’azienda gestore delle reti e del servizio (supponiamo per ora che coincidano in un unico soggetto) può perseguire tre strade, anche simultanee, per l’incremento dei propri utili: l’aumento della tariffa entro i limiti consentiti dal mercato, la riduzione dei costi di gestione e l’aumento delle “vendite” (ossia del fatturato).

Ma la tariffa, ad oggi, è ancora stabilita dagli enti locali sulla base anche di criteri sociali. Nel caso, non così remoto, che in futuro essa sia affidata al mercato (il Forum dell’Aja del marzo 2000 dichiara la necessità di affidare al mercato la definizione del “giusto prezzo” dell’acqua considerata come bene economico), per poter sperare di ottenere le riduzioni di consumo previste nella prima argomentazione, allora ci si deve domandare: di quale mercato si tratta?

Poiché un qualunque cittadino è vincolato a ricevere l’acqua dalla rete locale, non ha possibilità di scelta: si tratta di una situazione di “monopolio naturale”. Chiunque dovrebbe concordare che, data l’ineliminabilità del monopolio, conviene ai cittadini che esso sia pubblico e non privato, quantomeno perché, se il monopolio è privato, l’impresa che ne beneficia “fa” il prezzo entro ampi limiti (per tacere di altre ragioni).

Ma c’è di più: l’eventuale aumento delle tariffe (peraltro assai probabile, sia a causa delle considerazioni di cui sopra, sia della constatazione di ciò che è avvenuto dove l’acqua è già stata da tempo privatizzata) colpirebbe ovviamente soprattutto i ceti sociali disagiati, che potrebbero essere costretti a razionare un bene di primaria importanza per la vita. Questi soli sarebbero indotti a diminuire i consumi, mentre i ceti alti, il cui consumo d’acqua pro capite è per di più maggiore, sarebbero ben poco toccati. Ancor meno lo sarebbero le aziende “idrovore”, come ad es. le cartiere, che si riforniscono spesso direttamente dalla falda sulla base di concessioni statali. Senza contare che, in assenza di controllo pubblico, le tariffe potrebbero essere differenziate dall’azienda in modo da penalizzare gli utenti di quelle zone lontane o poco densamente popolate che incidono in maggiore misura sul costo.

La seconda opzione a disposizione dell’azienda (la riduzione dei costi) avrà probabilmente come naturale conseguenza, oltre alle politiche di tagli già sperimentati ampiamente in altri settori di recente privatizzati (v. Ferrovie dello Stato e Poste Italiane), l’abbandono a se stessa della rete idrica causata dall’abbattimento dei costi di manutenzione. Infatti l’impresa guadagna sul volume d’acqua prelevato dagli utenti, mentre non paga l’acqua che la natura convoglia alla rete di acquedotto. Non credo che le maggiori spese di pompaggio, unica voce di costo variabile ad essere incrementata dalla presenza di perdite nella rete, possano superare i costi di manutenzione della stessa (gli acquedotti italiani, come si sa, non versano in buone condizioni) e quindi indurre l’azienda a fare piani d’investimento in tal senso. Questo elemento porterebbe quindi ad un progressivo aumento degli sprechi, anziché alla loro diminuzione.

Si potrebbe obiettare che le convenzioni stipulate con gli enti locali prevedono adeguati livelli del servizio e di investimento. Ma occorre essere consapevoli di quanto la speranza nel sistema di controlli pubblici, già carenti e sempre più de-finanziati, si configuri come un palliativo o addirittura un’utopia. Basti osservare proprio i casi di Poste e Ferrovie, nei quali, poiché gli aumenti tariffari sono stati contenuti, le società privatizzate hanno optato per una drastica riduzione dei costi di gestione. Ciò ha comportato, tra l’altro, lo smantellamento di molti centri cittadini di smistamento della corrispondenza (per usare un esempio relativo ai luoghi che più conosco, una lettera spedita a Livorno con destinazione “per la città” deve viaggiare fino a Pisa per essere smistata e poi tornare a Livorno); nel caso delle Ferrovie, il depotenziamento di tutta l’attività manutentiva con la chiusura di officine all’avanguardia come quella di Firenze e l’outsourcing del servizio affidato ora a terzi.

D’altra parte la corretta ed efficiente gestione della rete, in quanto concausa di un miglior servizio offerto, è per l’azienda conveniente per ottenere la soddisfazione del cliente e la sua fidelizzazione: ma questo ha senso in regime di libera concorrenza, non nel caso di monopolio privato, in cui il cliente è vincolato nella scelta entro ampi limiti. E se nel caso di poste e ferrovie l’utente può almeno scegliere differenti modalità di comunicazione o, rispettivamente, di trasporto, ciò non è possibile per il servizio idrico.

Rimane poi da esaminare la terza opzione: l’aumento del fatturato. Ma per un’azienda erogatrice di una risorsa, aumento del fatturato equivale ad aumento dei consumi di quella risorsa. Perciò per seguire questa strada l’azienda dovrebbe incentivare la massimizzazione del consumo d’acqua e non la sua razionalizzazione.

Se infine l’attività di gestione delle reti fosse scorporata da quella di erogazione del servizio, non so se vi sarebbero miglioramenti rispetto al quadro qui prefigurato. Anzi il gestore delle reti, essendo remunerato dalle tariffe riscosse dall’ente locale, avrebbe come incentivo alla corretta gestione la sola verifica affidata al sempre più debole controllo pubblico. Né lo scorporo attenuerebbe più di tanto la concentrazione di attività: infatti una stessa società potrebbe detenere sia la proprietà delle reti che la loro gestione o, in alternativa, la proprietà delle reti e l’erogazione del servizio: è vietata, in base all’art. 35 della Finanziaria 2002, solo la concentrazione di gestione reti ed erogazione del servizio in un unico soggetto.

Non ho insistito sulle motivazioni etiche che inducono a considerare l’acqua come un bene pubblico e un diritto degli uomini anziché una merce; ho preferito dare un contributo che solleciti alla riflessione su quanto ci è imposto da chi ci governa (nel silenzio delle opposizioni) e sulla pretestuosità di molte argomentazioni portate a favore della tesi della privatizzazione dei beni pubblici (in particolari di quelli soggetti a regime di monopolio), che nascondono in realtà la volontà di aprire nuovi ghiotti mercati per i colossi del settore che esercitano una pesante influenza sulle nostre istituzioni.

Poiché chi scrive non è un giurista né un economista, ma solo un attento osservatore, sono grato a chiunque vorrà correggere e precisare le argomentazioni di tale natura, certo non espresse in modo rigoroso, espresse in questo articolo. 


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Successive modifiche normative (in primis, Finanziaria 2004) hanno introdotto la possibilità dell'affidamento del servizio in house, cioè a società di capitali interamente pubbliche, purché controllate dall'ente locale e operanti solo a livello locale.